engl. European Union; franz. Union européenne; ital. Unione europea; poln. Unia Europejska; rum. Uniunea Europeană; ung. Európai Unió; tschech. Evropská unie

Trotz des voranschreitenden Integrationsprozesses gab es zunehmend Kontroversen über die Vertiefung, Erweiterung und demokratische Legitimation der Europäischen Union. Unter dem Schlagwort 'Demokratiedefizit' wurde etwa diskutiert, ob die EU und ihre Organe infolge ihrer komplizierten Funktionsweise demokratisch und transparent genug seien. Die dominierende Rolle im politischen System spielt mit dem Rat der EU (Sitz: Brüssel) ein Organ, das zugleich Legislativ- und Exekutivbefugnisse innehat. Eine weitere wichtige Akteurin ist die Europäische Kommission (Sitz: Brüssel), die nur indirekt demokratisch legitimiert ist. Das seit 1979 direkt gewählte Europäische Parlament (Sitz: Straßburg) galt dagegen lange als das schwächste Organ im Gesetzgebungsprozess der EU. Obwohl die Befugnisse des Europäischen Parlaments schrittweise – zuletzt mit dem Vertrag von Lissabon – ausgebaut wurden, sank die Wahlbeteiligung bei Europawahlen kontinuierlich bis zum historischen Tiefstand von 42,5 Prozent im Jahr 2014.

Weiterhin umstritten ist das Wesen der EU als supranationale Organisation sui generis. Die EU ist mehr als eine reine zwischenstaatliche Organisation, aber weniger als ein echter Bundesstaat. Im deutschen Recht wurde daher der Begriff 'Staatenverbund' geprägt, welcher 1993 Eingang in die Rechtsprechung des deutschen Bundesverfassungsgerichts zum Vertrag von Maastricht fand.

Seit dem Vertrag von Lissabon basiert das politische System der EU auf zwei Grundverträgen, dem Vertrag über die Europäische Union (EUV) und dem Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV), die sowohl supranationale (überstaatliche) als auch intergouvernementale (zwischenstaatliche) Elemente beinhalten. Während im Europäischen Rat der Staats- und Regierungschefs und im nach Fachressorts aufgeteilten Rat der Europäischen Union (Ministerrat) die nationalen Regierungen vertreten sind, repräsentiert das Europäische Parlament bei der Rechtsetzung der EU unmittelbar die Unionsbürger. Die Europäische Kommission und der Gerichtshof der Europäischen Union mit Sitz in Luxemburg zählen neben dem Parlament ebenfalls zu den supranationalen Organen.

Die Funktionsweise der EU ist politikfeldabhängig, da die EU in verschiedenen Bereichen unterschiedliche Kompetenzen und Abstimmungsverfahren besitzt. Grundsätzlich sind die Rechtsakte, die gemäß dem "ordentlichen Gesetzgebungsverfahren" der EU von den involvierten europäischen Institutionen – i.d.R. Kommission, Rat und Parlament – beschlossen werden, für alle Mitgliedstaaten bindend. In den meisten Fällen wird mit qualifizierter Mehrheit abgestimmt. Der Vertrag von Lissabon sieht in einigen Fällen ein "besonderes Gesetzgebungsverfahren" vor, bei dem das Europäische Parlament entweder nur über ein Zustimmungsrecht (etwa beim Beitritt neuer Mitglieder) oder nur über ein Anhörungsrecht verfügt.

In Bereichen, in denen die EU weniger oder keine Rechtsetzungskompetenzen innehat, wird die intergouvernementale Methode angewendet. Das betrifft vor allem die gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP). Wichtige Beschlüsse können daher grundsätzlich nur einstimmig von allen Mitgliedstaaten im Europäischen Rat oder im Rat der EU gefasst werden.

Das dritte Verfahren neben Gemeinschafts- und intergouvernementaler Methode ist schließlich die offene Methode der Koordinierung, welche ursprünglich zur Steigerung der Wettbewerbsfähigkeit im Zuge der Lissabon-Strategie aus dem Jahr 2000 eingeführt wurde. Später wurde diese Methode auf andere Bereiche (Beschäftigungs-, Wirtschafts- und Sozialpolitik) ausgedehnt. Hier finden keine formalen Entscheidungen, sondern nur eine informelle Abstimmung der Mitgliedstaaten anhand gemeinsam formulierter Ziele statt; die Europäische Kommission wird nur unterstützend tätig.

Zu den "ausschließlichen Zuständigkeiten" der EU gehören die Zollunion, die Festlegung der für das Funktionieren des Binnenmarkts erforderlichen Wettbewerbsregeln, die Währungspolitik im Rahmen der Euro-Gruppe, die Erhaltung der biologischen Meeresschätze im Rahmen der gemeinsamen Fischereipolitik und die gemeinsame Handelspolitik (Art. 3 AEUV). In diesen Bereichen kann nur die EU gesetzgeberisch tätig werden und verbindliche Rechtsakte erlassen; die Mitgliedstaaten dürfen nur tätig werden, wenn sie von der Union hierzu ermächtigt werden, oder um Rechtsakte der EU durchzuführen. Bei der "geteilten Zuständigkeit" nehmen die Mitgliedstaaten ihre Zuständigkeit nur wahr, sofern und soweit die EU ihre Zuständigkeit nicht ausgeübt hat. Betroffen sind Politikfelder wie etwa die Europäische Wirtschafts- und Währungsunion, die Forschungs- und Umweltpolitik, das Gesundheitswesen, der Verbraucherschutz, Bereiche der Sozialpolitik sowie der Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts. Letzterer umfasst Aspekte der Innen- und Justizpolitik – unter anderem die Einwanderungspolitik, die justizielle Zusammenarbeit in Zivilsachen und die polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen.

Auf dem Gebiet der Minderheitenpolitik verfügt die EU über relativ schwache Kompetenzen. Im Zuge der EU-Osterweiterung verfolgte sie jedoch eine aktive Minderheitenpolitik im östlichen Europa. Bei der Bewertung der EU-Minderheitenpolitik gilt es deshalb, zwischen Binnen- und Außenperspektive zu unterscheiden. Der Amsterdamer Vertrag brachte zahlreiche minderheitenrelevante Neuerungen im Primärrecht. Der eigene Anspruch der EU, eine 'Wertegemeinschaft' zu sein, führte dazu, dass sich die EU-Institutionen verstärkt mit menschenrechtlichen Themen beschäftigten. Mit Art. 13 EG-Vertrag (heute Art. 19 AEUV) wurde in der Textfassung des Amsterdamer Vertrages eine Rechtsgrundlage geschaffen, auf deren Basis die EU Maßnahmen gegen Diskriminierung aufgrund von Rasse und ethnischer Herkunft ergreifen konnte. Auf Basis dieses Artikels präsentierte die EU-Kommission mit der "Antidiskriminierungsrichtlinie" (RL 2000/43/EG) und der "Gleichbehandlungsrahmenrichtlinie" (RL 2000/78/EG) zwei Vorschläge, die im heutigen EU-Recht als wichtige Bestandteile der gemeinschaftlichen Antidiskriminierungspolitik gelten. Damit wurde der Diskriminierungsschutz im gemeinschaftlichen Besitzstand (Acquis Communautaire) der EU verankert und die Grundlage für die weitere Ausgestaltung der EU-Minderheitenpolitik gelegt.

Mit dem gescheiterten Verfassungsvertrag und dem daraus hervorgehenden Reformvertrag von Lissabon fand der Begriff 'Minderheit' erstmals in einem primärrechtlichen Text der EU Erwähnung. Im neuen Artikel 2 EUV heißt es:

Die Werte, auf die sich die Union gründet, sind die Achtung der Menschenwürde, Freiheit, Demokratie, Gleichheit, Rechtsstaatlichkeit und die Wahrung der Menschenrechte einschließlich der Rechte der Personen, die Minderheiten angehören. Diese Werte sind allen Mitgliedstaaten in einer Gesellschaft gemeinsam, die sich durch Pluralismus, Nichtdiskriminierung, Toleranz, Gerechtigkeit, Solidarität und die Gleichheit von Frauen und Männern auszeichnet.

Eine weitere Quelle des EU-Minderheitenrechts stellt die Charta der Grundrechte (GRC) dar, welche mit dem Inkrafttreten des Lissabon-Vertrags für die meisten EU-Staaten durch den Verweis in Artikel 6 des geänderten EU-Vertrages verbindlich wurde. Aus minderheitenrechtlicher Sicht ist die GRC besonders interessant, da sie in Art. 21, Abs. 1 den Begriff 'nationale Minderheit' einführt:

Diskriminierungen, insbesondere wegen des Geschlechts, der Rasse, der Hautfarbe, der ethnischen oder sozialen Herkunft, der genetischen Merkmale, der Sprache, der Religion oder der Weltanschauung, der politischen oder sonstigen Anschauung, der Zugehörigkeit zu einer nationalen Minderheit, des Vermögens, der Geburt, einer Behinderung, des Alters oder der sexuellen Ausrichtung, sind verboten.

Im Gegensatz zu Art. 19 AEUV enthält diese Bestimmung eine klare und direkt anwendbare Verbotsklausel, gibt der EU jedoch kein eindeutiges Mandat, um gegen solche Diskriminierungen vorzugehen. Gleichwohl wurde mit Inkrafttreten des Lissabon-Vertrages der Terminus 'nationale Minderheit' als Begriff in das Primärrecht überführt.

Der Vertrag von Lissabon ist somit eine Zäsur in der EU-Minderheitenpolitik, da auch die Rechte von Angehörigen ethnischer und nationaler Minderheiten erstmals zu den Grundwerten der Gemeinschaft gezählt werden: Die GRC verbietet Diskriminierung aufgrund der "Zugehörigkeit zu einer nationalen Minderheit" (Art. 21, Abs. 1). Zusammen mit Artikel 22 GRC, in welchem die Achtung der Vielfalt der Kulturen, Religionen und Sprachen verankert ist, ist sie eine eindeutige Aussage für Minderheitenrechte. Dennoch kann der Reformvertrag nicht über den Widerspruch hinwegtäuschen, dass zwar ein expliziter Bezug zu Minderheiten hergestellt wird, konkrete Bestimmungen für die Umsetzung dieser Rechte aber noch fehlen.

Maßgeblich für die externe Dimension der EU-Minderheitenpolitik waren die vom Europäischen Rat im Juni 1993 beschlossenen 'Kopenhagener Kriterien'. Die politischen Beitrittskriterien, die rechtsstaatliche und demokratische Strukturen verlangen, beinhalten dabei auch die Achtung und den Schutz von Minderheiten.

Den konkreten Beitrittsverhandlungen ging eine analytische Durchleuchtung des sich ständig fortentwickelnden Acquis durch ein Screening der EU-Kommission voraus. Die EU machte bereits die Eröffnung von Beitrittsverhandlungen von der völligen oder zum Teil erfolgten Erfüllung der politischen und wirtschaftlichen Kriterien abhängig und verfolgte deren weitere Implementierung und Einhaltung durch ein aufwendiges Monitoring-Verfahren während der Verhandlungen bis zur Aufnahme.

Die regelmäßigen Fortschrittsberichte offenbarten dabei einen sehr selektiven Ansatz der Kommission bei der Bewertung der Minderheitensituationen in den Beitrittsstaaten. Die Kommission richtete ihre Aufmerksamkeit insbesondere auf drei Minderheitengruppen: Neben den russischen Gruppen im Baltikum bildeten die Roma in Mittel- und Osteuropa und die ungarischen Minderheiten in den Nachbarstaaten Ungarns die Schwerpunkte der Fortschrittsberichte. Zahlreiche kleinere Minderheitengruppen (etwa deutschsprachige Minderheiten) in den Beitrittsländern blieben dagegen unerwähnt oder wurden nur selten behandelt. Außerdem wurden die Minderheitengruppen nicht offiziell von EU-Seite aus in die Beitrittsverhandlungen mit einbezogen; sie waren nur mittelbar über die nationalen Parlamente beteiligt – falls die Minderheit dort repräsentiert war.

• Andreas von Arnauld: Minderheitenschutz im Recht der Europäischen Union. In: Archiv des Völkerrechts (AVR) 42 (2004), S. 111–141.
• Angela Kaiser: Minderheitenschutz in der Europäischen Union. Eine Untersuchung des "doppelten Standards" des EU-Minderheitenschutzes unter besonderer Berücksichtigung der Europäischen Grundrechtecharta. Frankfurt/M. u. a. 2005 (Schriften zum Staats- und Völkerrecht 114).
• Michael Kreile: Die Osterweiterung der Europäischen Union. In: Werner Weidenfeld (Hg.): Die Europäische Union. Politisches System und Politikbereiche. Bonn 2006 (Schriftenreihe Bundeszentrale für Politische Bildung 442).
• Maximilian Opitz: Die Minderheitenpolitik der Europäischen Union: Probleme, Potentiale, Perspektiven. Berlin 2007 (Studien zu Migration und Minderheiten 16).
• Gabriel Toggenburg: A Remaining Share or a New Part? The EU's Role vis-à-vis Minorities after the Enlargement Decade. In: Marc Weller, Denika Blacklock, Katherine Nobbs (Hg.): The Protection of Minorities in the Wider Europe. Basingstoke u. a. 2008 (Palgrave Studies in European Union Politics).
• Werner Weidenfeld: Die Europäische Union. Paderborn 2010 (UTB Politikwissenschaft 3347).

• eur-lex.europa.eu/JOHtml.do?uri=OJ:C:2010:083:SOM:DE:HTML (Konsolidierte Fassung des Vertrags über die Europäische Union und des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union, Charta der Grundrechte der Europäischen Union, Amtsblatt Nr. C 83 vom 30. März 2010)

Christoph Schnellbach: Europäische Union. In: Online-Lexikon zur Kultur und Geschichte der Deutschen im östlichen Europa, 2012. URL: ome-lexikon.uni-oldenburg.de/p32826 (Stand 24.11.2020).